Abog. D. Cristina Del Águila Arévalo – Asesora Legal y Consultora en Políticas y Metodologías

El ordenamiento territorial nos deja una enseñanza que trasciende los mapas. Nos enseña que ningún territorio puede comprenderse observándolo únicamente desde arriba. La planificación comienza leyendo su dinámica desde la base: el uso y ocupación del suelo, los ecosistemas, las relaciones sociales, la economía y los conflictos que explican por qué un territorio funciona como funciona. Solo después de entender esa realidad es posible diseñar políticas públicas.

Con las leyes ocurre algo parecido.

Los grandes proyectos normativos también tienen una arquitectura. No basta leer sus artículos principales o los titulares que ocupan la prensa. Muchas veces la verdadera orientación de una reforma se encuentra en aquellas disposiciones que parecen accesorias, pero que determinan cómo se aplicará la norma, quién tomará las decisiones y bajo qué reglas se construirá el nuevo marco jurídico.

En estos días circula un borrador del proyecto de ley mediante el cual el Poder Ejecutivo solicita al Congreso la delegación de facultades legislativas por ciento veinte días en materias vinculadas con la simplificación administrativa, la inversión, el ambiente, los recursos naturales, la infraestructura, la seguridad ciudadana, la economía, la modernización del Estado y la reorganización institucional, entre otras.

La amplitud de las materias delegadas ha concentrado el debate en aspectos ambientales y en las áreas naturales protegidas. Sin embargo, centrar la discusión únicamente en esos temas puede hacernos perder de vista una pregunta todavía más importante:

¿Puede una reforma fortalecer la calidad regulatoria prescindiendo de los mecanismos creados precisamente para garantizar esa calidad?

Esta pregunta no es menor. Tampoco es un asunto reservado para abogados o especialistas en gestión pública. Nos involucra a todos porque no estamos discutiendo únicamente el contenido de futuras normas, sino las reglas bajo las cuales esas normas serán construidas. En otras palabras, no estamos frente a una reforma sectorial, sino frente a una propuesta que puede redefinir la forma en que el Estado producirá las reglas del juego durante los próximos meses.

El Decreto Legislativo N.° 1565, Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria, constituye una de las principales normas invocadas por el Poder Ejecutivo para sustentar su solicitud de delegación de facultades. Precisamente por ello resulta indispensable leer su contenido antes de analizar el proyecto. Si esta norma constituye la columna vertebral del sustento jurídico, corresponde preguntarnos si el proyecto mantiene armonía con su esencia o si, por el contrario, introduce un régimen excepcional que merece una discusión pública más amplia.

Durante los últimos años, el Perú ha construido progresivamente un sistema de mejora de la calidad regulatoria. Su finalidad nunca fue producir más normas, sino producir mejores normas.

El Decreto Legislativo N.° 1565 y su Reglamento establecen que la regulación pública debe edificarse sobre principios como la transparencia, la participación temprana, la utilización de evidencia, la coordinación institucional, la rendición de cuentas, la sostenibilidad y la mejora continua. Para ello desarrollan instrumentos como la Agenda Temprana, el Análisis de Impacto Regulatorio, la Consulta Pública y la evaluación posterior de las regulaciones.

No se trata de simples formalidades administrativas; pues constituyen una metodología para comprender los problemas públicos antes de regularlos.

Su lógica es sencilla, pero profundamente democrática: primero identificar el problema, luego recoger evidencia, escuchar a los actores involucrados, evaluar alternativas y, finalmente, regular.

En otras palabras, la calidad regulatoria parte de una premisa muy similar a la del ordenamiento territorial: antes de intervenir una realidad, primero hay que comprenderla.

Por ello, una de las primeras alertas que merece reflexión no se encuentra necesariamente en los artículos referidos al ambiente o a la inversión, sino en las Disposiciones Complementarias Finales del proyecto. Allí se plantea que los decretos legislativos que se emitan al amparo de la futura ley queden exceptuados de diversos instrumentos propios del sistema de mejora de la calidad regulatoria, como la Agenda Temprana, la Consulta Pública, el Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante y otros mecanismos diseñados para fortalecer la calidad de las decisiones públicas.

No corresponde adelantar conclusiones sobre la constitucionalidad de esa propuesta, pues ello dependerá del texto definitivo y, eventualmente, del desarrollo de los decretos legislativos que se expidan. Pero sí corresponde formular una pregunta legítima: si el propio Estado ha construido un modelo regulatorio basado en evidencia, participación y análisis de impactos, ¿cuál es la justificación técnica e institucional para exceptuar precisamente esos instrumentos en una reforma de tan amplio alcance?

La doctrina nacional sobre mejora regulatoria ha explicado que estos mecanismos no constituyen simples buenas prácticas. Buscan evitar regulaciones innecesarias, desproporcionadas o carentes de sustento técnico. Del mismo modo, la doctrina administrativa ha señalado que instrumentos como el Análisis de Calidad Regulatoria pasaron a integrar el propio componente de legalidad de los procedimientos administrativos, fortaleciendo principios esenciales como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la predictibilidad.

Ese quizá sea el aspecto menos visible de este debate.

Cuando hablamos de calidad regulatoria no estamos protegiendo únicamente el trabajo de los funcionarios públicos. Estamos protegiendo la confianza de todos los ciudadanos en las decisiones del Estado. También protegemos a las comunidades que serán alcanzadas por una política pública, a los gobiernos regionales y locales que deberán implementarla, a las universidades que producen conocimiento, a los colegios profesionales que aportan evidencia y, por supuesto, a los inversionistas que necesitan reglas claras, estables y previsibles para tomar decisiones de largo plazo.

La calidad regulatoria no beneficia a un solo sector. Beneficia a la democracia.

Por eso las Disposiciones Complementarias Finales no deberían ser vistas como un detalle técnico. Son, en muchos casos, el lugar donde una ley revela su verdadera arquitectura. Así como el uso y ocupación del suelo constituye la base para comprender un territorio, las disposiciones complementarias suelen mostrar el modelo de gobernanza con el que esa norma comenzará a operar.

El Perú necesita reformas. También necesita un Estado más eficiente, procedimientos más previsibles y una regulación capaz de responder a los desafíos del desarrollo sostenible. Pero la rapidez no puede convertirse en el único indicador de calidad.

Las mejores normas no son necesariamente las que se aprueban primero. Son aquellas capaces de generar confianza porque nacen de un proceso transparente, técnicamente sustentado y abierto al diálogo.

Como ciudadanos, nuestro deber no consiste en rechazar o respaldar un proyecto por afinidades políticas. Consiste en comprenderlo antes de que sea aprobado. Porque la participación ciudadana no empieza cuando una ley entra en vigencia; empieza cuando la sociedad entiende que las reglas del mañana se están escribiendo hoy.

Quizá esa sea la mayor enseñanza que comparten el ordenamiento territorial y la calidad regulatoria: antes de transformar un territorio o reformar el Estado, primero hay que comprender su dinámica, escuchar a quienes vivirán sus efectos y construir confianza sobre la base de la evidencia.

Debajo de la fotografía, (personas formando círculo) poner lo siguiente leyenda:

El diálogo con los actores del territorio no es un trámite. Es la base sobre la que se construyen decisiones públicas legítimas, sostenibles y técnicamente mejor sustentadas.